特大自然灾害对社会和政治场景的改变就像它们改变自然场景一样有效。1906年旧金山地震事件后,我们社会所发生的变化,正如我们在新奥尔良所看到的那样,整个社会发生了显著变化。纵观公共政策远景,事实上,1906年地震,总的说来,是亦祸亦福。它们将公众和媒体的注意力吸引到灾害的同时,也伴随尽可能迅速地重新恢复的愿望,并且分享如果有一个社区能在地震事件中幸免于难,那么就会有第二个的共同信念。
没有超出我们的掌握之外
1906年发生的旧金山地震,是过去100年以来当地发生的若干地震中第一个像催化剂一样,使加利福尼亚的公共政策得以改变的地震。其他州发生的大小地震,其结果都会给科学家和工程师们提供学习的机会,迄今还没有一个像1906年的地震那样,改变了加州的公共政策。因为1906年发生的地震,使加利福尼亚州和当地政府不再认为地震及其对社会的影响是超出人类控制以外。他们现在认识到,当这些地震不可避免发生时,那么,他们的影响可能被我们更好地认识并且通过有目的的科学考察来进行管理。这种观点得到海湾少数政治进步人士的支持,这些人曾致力于通过科学决策处理环境资源和灾害等有关问题。最早接受这种观点的文章是关于1906年4月18日加利福尼亚地震的《州地震调查委员会报告》。100年后的今天,这份无比完善和详细的报告仍然在新的地震安全政策计划中被引用。这就是在以后发生地震时,当机会之窗向我们开启时,使科学领域获得政策变化的加利福尼亚环境和地质运动早期领导人所做的报告和工作。
对灾害重新认识
灾害对城市造成的破坏能激起人们希望社会秩序尽快正常化的强烈欲望。1906年,政治家和新闻媒体看到通过把这些地震灾害统称为"与火灾有关的灾害"(在任何一座城市普遍发生的一种灾害类型),而将地震灾害的影响降到最小。此外,当地的商人和政治领袖还散布一些假消息,淡化灾害的严重性,以避免将人们所遭受的灾害归咎于地震,使当地较好的声誉受到损失。总之,地震对商人来说是件坏事。
重新评估地震,对那些能获得重建资金的地区是有一定帮助。保险公司处理一般火灾事故理赔比处理地震引发的火灾理赔要简单的多。从美国东部财政和公共决策中心的人提供的资金来看,说明他们对地震问题缺乏相对的认识和了解。
变化可能是一种挑战
在过去的一百年里,美国旧金山湾很少发生破坏性地震。究其原因就是该地区在1906年释放了一部分应力。然而,很多海湾地区的居民却认为,近年来海湾地区发生的地震之所以破坏力不大,显然是由于海湾地区的建筑环境具有一定的抗震性能,而没有考虑到:1906年以后,这个地区所发生的地震的震级都比1906年地震的震级小。那些采用新的地震减轻战略和政策立法机关也不这样认为。而正因为1906年地震事件,持以上观点的人就可以以科学的和历史资料应对灾害及其风险。
在未来的地震中,减少人员死亡的想法在1906年地震发生后还没有开始广泛讨论的。相反,还有意淡化死亡损失的严重性。《旧金山新闻公报》的1名作者道:上个星期三(1906年4月18日)发生的地震造成的生命损失低于东部任何一座大城市每年夏天中暑死亡的人数,Gladys Hancen和其他人通过调查证明当时有3000多人死于地震,而美国官方救援工作人员记录下该地区死亡人数只有664人,旧金山公共官员甚至怀疑灾害死亡是以开始就发生的。
一百年来,科学家、工程师与公共政策官员为了减轻人员伤亡而在坚持不懈地努力工作。此外,他们还在为减少财产破坏和争取社区恢复所需要的时间而努力工作着。在一次能加速地区建设速度的事故发生的同时采取减灾行动的想法早在1900年代就已经与有关方面达成共识。然而,与此同时,这种影响只是简单地重新建设,而没有考虑到长期地震灾害减轻工作。1906年以及以后发生的地震说明一个地区经济的快速恢复是重建工作的推动力,而不是增加安全性。将政策的认识转换成对安全的认识仍然是一个挑战,新的安全管理制度才刚刚制定,如果他们没有推迟重建工作或增加开支的话。
机会窗口
选出来的地方、州以及联邦政府官员和选区居民要在对有限的资源竞争需要的环境方面做出决定。减轻地震灾害应与其它公共健康和安全计划,如减轻刑事案件和交通事故、传染病和其它疾病的工作一起抓。这些健康和安全计划反过来于要求接受更好教育、修建更多的公路和公共运输以减缓交通拥挤、给人们提供住房、工作和良好的环境质量。但是,优先权出乎意外地改变灾害的直接后果。政治家和工商企业领导未来生涯往往要取决于他们怎样更好地应对这些灾害事件。
在政策挑战最艰难的时刻,加利福尼亚利用破坏性地震发生后的短暂时机,广泛开展对制定地震风险措施的讨论。这些机会窗口使政策主动权提升以往由相互竞争得各利益集团垄断到政治议程上来。例如,1925年的圣巴巴拉地震使结构地震上升为全加利福尼亚的问题,而不只是旧金山的问题。此后不久,1933年的长滩地震促使制定了旨在保证中学安全的《野外工作条例》并组建城市和县级建筑部门以实施解决新建设许可的赖丽行动--不景气时期的深刻变化。
可以这样认为,圣巴巴拉地震将科学及工程界的注意力集中到必要的组织和政治方面的改变。1933年,当长滩地震发生时,人们就适应新的政策。1971年圣费尔南多地震、1989年洛马.普列塔地震和1994年北岭地震就非常出色地利用了相同的机会窗口。在这些灾害期间,政策制定者平衡各种利益冲突,结果使地震安全政策有所改变。
从1906年地震中应吸取的教训
最初当加利福尼亚人还没开始从1906年地震事件中接受教训的时候,大量的灾害资料已经为加利福尼亚创造一个并减轻地震影响的机会。灾害管理人员、地震工程师和科学家已经做好各种准备,已经改善了在该州生活、工作和人们的生活能力,并做出他们会比以前生活得更加安全,如果将来再发生地震的话,那么,会比从前恢复得快的承诺。地方和州政府在运输、供水和政府职能的不间断性方面的重点任务就是对1906年旧金山地震反思--供水系统和政府职能部门瘫痪。加利福尼亚运输部(Caltrans)、快速渡越海湾地区(BART)、东部海湾城市公共事业设备管理区、旧金山公共设施委员会的灾害评估系统以及其它很多地方政府基础设施的提供人正行进在减轻灾害风险的道路上。这些计划中的某些项目已经得到越来越多对减轻灾害风险有所认识的民众的财政支持--以1906年地震时拍摄的照片和简介为基础进行教育工作。1906年地震的经验教训适用于各种类型、不同地理区域的灾害。卡特利纳飓风几乎对海湾地区乃至全州公共政策产生长期影响。同样地,加州从卡特利纳飓风事件得到的教训是:旧金山海湾堤岸德耳塔系统存在着新的安全隐患,需要重新修建加利福尼亚的基础结构,要认识老住宅和老商业区的建筑物翻新改造、关注在风险地区人口稠密的重要性。灾害是对我们是否能果断地响应灾害、能否快速恢复能力的检验,也是对我们制定的各种政策是否行之有效的评估。